Com a Constituição Federal (CF) de 1988, um novo modelo administrativo foi inaugurado no Brasil. Definiu o município como ente federativo autônomo e lhe atribuiu a gestão dos serviços públicos de interesse local, com destaque para a saúde, educação e desenvolvimento urbano. A Carta da República foi a primeira a incluir em seu texto um capítulo sobre a segurança pública. Apesar desses avanços, o texto constitucional não trouxe atribuição específica aos municípios quanto à segurança pública, exceto à proteção de seus bens, serviços e instalações.
No âmbito da segurança pública, o art. 144 da CRFB/88 trouxe um rol numerus clausus, ou seja, exaustivo, dos órgãos que a compõe: “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I – polícia federal; II – polícia rodoviária federal; III – polícia ferroviária federal; IV – polícias civis; V – polícias militares e corpos de bombeiros militares”. Apesar da inovação, o texto constitucional foi incipiente por não definir com clareza o papel do município na segurança pública.
[bs-quote quote=”Hoje, o ordenamento jurídico já não pode ser usado como justificante da ausência dos municípios na participação direta na segurança pública” style=”default” align=”right” author_name=”EVALDO DE OLIVEIRA GOMES” author_job=”É delegado de Polícia Civil” author_avatar=”https://clebertoledo.com.br/wp-content/uploads/2019/04/EvaldodeOliveiraGomes60.jpg”][/bs-quote]
A participação dos municípios na segurança se limitaria à prevenção social, através do planejamento e da execução das políticas nas áreas de desenvolvimento urbano, saúde, educação, emprego, habitação, entre outras. Buscava-se a competência municipal para prevenir e controlar a violência e a criminalidade, inclusive, com a previsão do art. 182 da CF, no tocante ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e na busca do bem-estar dos habitantes. Outro argumento era de que a segurança pública seria concebida como política de interesse local.
Faltavam instrumentos de atuação municipal. Exemplo disso foi o previsto no Estatuto do Desarmamento. Segundo a Lei nº 10.826/2003, os guardas de municípios com mais de 500 mil habitantes teriam autorização para andarem armados durante o trabalho e nos momentos de folga. Quem trabalhasse em municípios com mais de 50 mil e menos de 500 mil pessoas, só poderia usar armamento em serviço. Por sua vez, nos lugares com menos de 50 mil habitantes, o porte era totalmente proibido.
Mas, como, nos últimos 30 anos, a segurança pública e o combate à violência ganharam destaque. Graças ao clamor dos citadinos, visando soluções criativas e mais adaptadas à realidade, o papel do município passou a ocupar um espaço maior na pauta dos programas eleitorais e compôs os discursos inflamados nas campanhas eleitorais. Apesar de que, na maior parte das vezes não tenham sido materializados, os argumentos políticos serviram de base para a criação de legislação própria e pra a alteração da interpretação constitucional.
Outro fator que contribuiu para a evolução da realidade foi o reconhecimento social à atuação hercúlea das Guardas Municipais (GMs), as quais não se limitaram ao papel descrito no texto constitucional, relativo à guarda do policiamento dos bens, serviços e do patrimônio público. As GMs partiram para a efetiva participação no policiamento preventivo e ostensivo, desempenhando o mesmo serviço realizado pelas Polícias Militares. Os guardas municipais funcionam como agentes da lei, atuando de forma eficaz como grandes arrefecedores das tensões sociais que geram violência e criminalidade.
Na prática, a GM é acionada nas ocorrências cotidianas, não só as de menor, mas as de maior potencial ofensivo. Funcionam também mediando conflitos e embates pessoais, de questões de trânsito, meio ambiente e, dessa forma, desafoga o serviço da Polícia Militar.
Com o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), os municípios tiveram sua esfera de competência substancialmente ampliada no tratamento das questões de trânsito. Uma vez preenchidos os requisitos para integração do município ao Sistema Nacional de Trânsito, ele assume a responsabilidade pelo planejamento, o projeto, a operação e a fiscalização municipais. A prefeitura passa a desempenhar tarefas de sinalização, fiscalização, aplicação de penalidades e educação de trânsito. Os agentes municipais de trânsito passaram a concretizar a firme opção pela segurança que norteia o CTB, refletindo uma das prioridades da vida comunitária.
Hoje, o ordenamento jurídico já não pode ser usado como justificante da ausência dos municípios na participação direta na segurança pública. Vários avanços foram conquistados no ordenamento jurídico, como o Estatuto Geral das Guardas Municipais, a emenda constitucional que introduziu o §10º do art. 144 da CF, a criação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e a jurisprudência. Não há mais fundamento jurídico com reduzida ou nula contribuição das prefeituras na proteção ao cidadão. Não prevalece o pretexto de não poder “usurpar” funções alheias. Assim, os administradores municipais não podem mais passar a batata quente adiante.
O Estatuto Geral das Guardas Municipais foi previsto pela Lei nº 13.022, de 2014. Estabeleceu às guardas municipais como instituições de caráter civil, uniformizadas (não fardadas) e armadas com a função de proteção preventiva.
A norma infraconstitucional ampliou a competência específica das Guardas Municipais, antes limitada às atividades de zelo ou guarda patrimonial do município. Previu a ação em conjunto com as demais forças públicas de forma a acrescentar esforços de colaboração para a solução pacífica de conflitos que seus agentes presenciarem. Também prevê a atuação em conjunto com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades. Incluiu a competência das guardas municipais para proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive por meio da adoção de medidas educativas e preventivas.
Pelo novel Estatuto, as Guardas Municipais devem ainda exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro, ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal, dentre outras.
Quanto ao exercício da competência das Guardas Municipais, a lei prevê que: “municípios limítrofes podem, mediante consórcio público, utilizar, reciprocamente, os serviços da Guarda Municipal de maneira compartilhada” (art. 8º). Dessa maneira, possibilitou-se aos municípios limítrofes se consorciarem para, em uma espécie de “especialização de tarefas”, compartilharem entre si o melhor das guardas de cada um dos consorciados.
A Emenda Constitucional nº 82, de 2014, incluiu o § 10 do art. 144 da CR. Prevê que: “A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas: I – compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e II – compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivas e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei”. Por segurança viária se designa o conjunto de ações adotadas com o objetivo de proteger a integridade física e patrimonial das pessoas que se utilizam das vias públicas.
No que pese sua pouca relevância jurídica, considerando que praticamente não altera o tratamento que já era dado ao tema, o parágrafo acrescentado teve como finalidade dar destaque à segurança viária e aos agentes de trânsito, fazendo com que eles sejam agora disciplinados expressamente na Constituição Federal. De forma implícita, outro objetivo da alteração foi o de equiparar os agentes de trânsito com os demais agentes de segurança pública, quais sejam: policiais federais, rodoviários federais, civis e militares. Com isso, busca-se fazer com que a classe consiga obter vantagens funcionais nas futuras rodadas de negociação com os Governos.
No Supremo Tribunal Federal (STF) prevaleceu o entendimento de que há “dados empíricos expressivos no sentido de que as Guardas Municipais exercem atividade de risco e não haveria óbice a que as Guardas Municipais exerçam o policiamento preventivo e comunitário visando à proteção dos bens, serviços e instalações municipais, bem assim à eventual prisão em flagrante por qualquer delito, faculdade esta outorgada a todo e qualquer cidadão”. Seguindo esse entendimento, o STF assegurou às Guardas Municipais o direito à aposentadoria especial.
Ainda na Suprema Corte, o ministro Alexandre de Moraes, verificando a presença de enorme relevância da questão constitucional, considerada a natureza essencial dos serviços de segurança pública, decidiu que integrantes de todas as Guardas Municipais do país possam portar armas de fogo durante o horário de trabalho e de folga. Por meio de uma liminar concedida, o ministro suspendeu dois artigos do Estatuto do Desarmamento, que limitava o porte de armas para uso no trabalho e horas de folga pelos guardas, criando uma restrição ilegal ao porte de arma entre uma mesma categoria de integrantes da segurança pública.
Dentro dessa nova perspectiva de atuação na área de segurança pública, o Plenário da Escelsa Corte reconheceu que as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública, essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade.
Outra contribuição a favor da força pública municipal foi a Lei nº 13.675, de 2018. Instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS), com a finalidade de preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em articulação com a sociedade. Estabeleceu que a segurança pública é dever do Estado e responsabilidade de todos, compreendendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito das competências e atribuições legais de cada um. Relacionou como integrantes operacionais do SUSP as guardas municipais e os agentes de trânsito. Referiu-se expressamente ao dever dos municípios de implantar programas, ações e projetos de segurança pública, com liberdade de organização e funcionamento.
Mesmo com a possibilidade de agir na seara da segurança pública, a municipalidade não pode perder o foco a busca pela recuperação dos ambientes urbanos menos propícios para a ocorrência do crime. Sabemos que o delito é muito influenciado pelo desenho urbano e que a criminalidade crônica no espaço urbano decorre inclusive da estrutura física do local e não só de ausência de policiamento.
Assim, além das conquistas já alcançadas pelos municípios, urge que seja apresentada no Congresso Nacional uma proposta de emenda à Constituição que crie as Polícias Municipais, com atribuição do policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública, formadas pelos atuais guardas e agentes de trânsito municipais, bem como, constem do rol dos órgãos da segurança pública, previsto no art. 144, caput, da CF/88. A medida é necessária para garantir aos referidos operadores de segurança a proteção para o desempenho de suas profissões.
EVALDO DE OLIVEIRA GOMES
É delegado de Polícia Civil, especialista em Gestão de Segurança Pública e atua na Delegacia Especializada em Investigações Criminais – DEIC de Palmas
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