Mensalmente, o Poder Executivo repassa ao Poder Legislativo municipal, os recursos oriundos do duodécimo. Este repasse obrigatório, estabelecido pelo artigo 29-A da Constituição Federal, é calculado com base nos ingressos tributários e nas transferências constitucionais do ano antecedente recebidas pelo Poder Executivo municipal.
O Tribunal Pleno da Corte respondeu a uma consulta que tratou sobre a inclusão ou não do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) na base de cálculo do duodécimo. O FUNDEB foi redesenhado pela Emenda Constitucional nº 108/2020 e regulamentado pela Lei nº 14.113/2020.
A resposta foi dada nos termos da Resolução nº 126/2023, acompanhando o entendimento da Terceira Relatoria, registrado por meio do Voto nº 52/2023.
Assim, a questão esclarecida por meio da mencionada consulta consistiu em saber se a totalidade da receita destinada ao FUNDEB deve ou não integrar a base de cálculo para a definição do duodécimo a ser transferido às câmaras municipais.
Para elucidar essa questão, fez-se necessária a visitação ao art. 29-A da Constituição, onde são fixados tetos percentuais que variam de 3,5 % a 7 %, conforme o tamanho da população. Esses limites incidem sobre a receita efetivamente arrecadada no exercício financeiro imediatamente anterior – jamais sobre a estimativa orçamentária, ou seja, o duodécimo do ano corrente tem como base o valor recolhido pela Prefeitura no ano anterior, para que, desta forma, haja uma base realista a ser repassada ao Legislativo, sem previsões superestimadas ou reduzidas.
A base de cálculo do duodécimo é composta por diversos elementos da receita municipal,
incluindo os impostos próprios, as cotas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), o Imposto sobre Propriedades de Veículos Automotores (IPVA), o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e outras transferências previstas nos artigos 158 e 159 da Constituição Federal, além da receita do § 5.º do art. 153 (IOF-Ouro). Sobre a soma desses valores, aplica-se o percentual constitucional correspondente para determinar o montante anual destinado ao Poder Legislativo. Esse montante é, então, liberado pela Prefeitura em doze parcelas iguais ao longo do ano.
Em julho de 2021, ao julgar o Recurso Extraordinário – RE 1.331.847 (MG), o STF entendeu que o FUNDEB “compõe a base de cálculo do duodécimo”.
Numa leitura superficial, poderíamos achar que a Suprema Corte entendeu que a totalidade dos recursos que compõem o fundo fazem parte da base de apuração do duodécimo, porém, ao aprofundarmos a leitura, principalmente levando em conta os termos da consulta respondida pelo Tribunal de Contas, chegamos à conclusão que tal incidência ocorre apenas naquilo que o próprio município destinou ao fundo. Complementações da União ou ganhos financeiros do fundo não entram na conta.
Com esse julgamento, o Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, convergindo com o entendimento do Supremo consolidou uma interpretação ao art. 29-A da Constituição Federal, ou seja, os recursos que nascem de tributos municipais devem integrar a base do duodécimo uma única vez — antes da dedução dos 20 % destinados ao FUNDEB — enquanto as complementações e os rendimentos do fundo permanecem fora desse cálculo.
A regra é clara: recursos municipais no FUNDEB integram o cálculo, entretanto, “recursos de fora”, não. Ao seguir essa interpretação, o TCETO, alinhado ao entendimento do STF, garante harmonia entre os Poderes e segurança jurídica, evitando a leitura isolada que erroneamente incluiria a totalidade do FUNDEB na base de cálculo. Vejamos:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. DUODÉCIMO. BASE DE CÁCULO. FUNDEB. RECURSOS MUNICIPAIS PRÓPRIOS. TRANSFERÊNCIAS. ARTIGO 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO PARA, REFORMANDO O ACÓRDÃO RECORRIDO, DENEGAR A SEGURANÇA” (RE 985.499, Rel. Ministro Luiz Fux, 1ª Turma, Dje 1º.9.2020). (Grifo nosso)
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.TRIBUTÁRIO. REPASSE DUODECIMAL AO PODERLEGISLATIVO. INCLUSÃO DAS VERBAS RELATIVAS AO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As verbas municipais repassadas ao FUNDEB integram a base de cálculo do duodécimo devido ao Legislativo Municipal, consoante dispõe o artigo 29-A da Constituição. Precedente. II – Agravo Regimental a que se nega provimento” (RE 1.285.471-AgR, Re. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, Dje 11.3.2021). (Grifo nosso).
Em sede de conclusão, podemos afirmar que as decisões do Supremo Tribunal Federal, em momento algum, afirmaram que a totalidade dos recursos que compõem o FUNDEB devem ser inseridas na base de cálculo para os repasses do duodécimo. Pelo contrário, tais decisões são elucidativas no sentido de podermos afirmar que a incidência deve ocorrer exclusivamente sobre os recursos municipais transferidos para compor financeiramente o fundo.
JOSÉ WAGNER PRAXEDES
É conselheiro do Tribunal de Contas do Tocantins
