Enquanto não for aprovado o Orçamento Geral da União, o que geralmente só ocorre em dezembro, os brasileiros vão acompanhar com grande expectativa as negociações em torno da fatia dos impostos que vai bancar a maior parte das campanhas eleitorais de 2022. Afinal, nada menos que R$ 5,7 bilhões foram destinados às despesas de partidos e candidatos no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), uma espécie de prévia da peça orçamentária federal, aprovado pelo Congresso recentemente.
Esse dinheiro foi reservado ao Fundo Especial de Financiamento de Campanhas (FEFC), o Fundo Eleitoral — ou, simplesmente, Fundão.
Na noite de sexta, 20, o Palácio do Planalto distribuiu nota oficial anunciando que o valor foi inteiramente vetado pelo presidente da República, Jair Bolsonaro, ao sancionar o PLDO, convertendo-o em lei. A LDO de 2022 e os vetos, assim como suas justificativas, só serão publicados pelo Diário Oficial da União nesta segunda-feira, 23. O próprio presidente chegou a cogitar a possibilidade de veto parcial desse trecho do projeto, com o estabelecimento de um meio termo entre os quase R$ 6 bilhões aprovados pelo Congresso e os R$ 2,03 bilhões destinados ao Fundão em 2020, mas o veto parcial, nesse caso, é legalmente impossível. O montante alternativo era situado entre R$ 3 bilhões e R$ 4 bilhões, assunto que volta agora à seara parlamentar. A mera correção pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) projetado para 2021 e 2022 elevaria a verba para R$ 2,2 bilhões.
Segundo a Agência Brasil, a Secretaria-Geral da Presidência da República informou em nota que o novo valor do fundo “será definido pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e incluído no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do ano que vem”. O prazo para envio do PLOA pelo Executivo ao Congresso termina em 31 de agosto próximo. De acordo com a nota, para chegar ao novo valor, o tribunal utilizará os “parâmetros previstos em lei”.
De forma mais precisa, a verba para o Fundão depende da quantia fixada pelo TSE, mas também de recursos que lhe são atribuídos pelos congressistas na lei orçamentária.
Conforme Augusto Belo, consultor de Orçamento do Senado, como estava no PLDO, o Fundo contaria com sua parcela obrigatória, estimada em R$ 791 milhões, mais R$ 4,93 bilhões, estimativa correspondente a 25% da soma dos orçamentos da Justiça Federal em 2021 e 2022, que seriam remanejados do montante das emendas impositivas ao Orçamento apresentadas pelas bancadas estaduais.
A parcela obrigatória é definida pelo Tribunal Superior Eleitoral e equivale à somatória da compensação fiscal que as emissoras comerciais de rádio e televisão receberam pela divulgação da propaganda partidária efetuada em 2016 e 2017, atualizada monetariamente pelo INPC. O percentual sobre as emendas de bancada é variável — depende do que decidem os parlamentares a cada eleição.
A Presidência, diz a Agência Brasil, “também confirmou que houve veto das despesas previstas para o ressarcimento das emissoras de rádio e de televisão pela inserção de propaganda partidária”. Esse veto, entretanto, não tem relação, pelo menos direta, com a verba do Fundo Eleitoral. A propaganda partidária financiada por recursos públicos provenientes do Fundo Partidário foi extinta em 2017. O Fundo Partidário diferencia-se do Fundo Eleitoral por abastecer de forma perene as agremiações, garantindo seu funcionamento administrativo e seu fortalecimento institucional, embora também possa ser utilizado para pagamento de despesas durante as campanhas.
O que o Congresso fez foi incluir no projeto de diretrizes orçamentárias enviado a Bolsonaro a obrigatoriedade de que as “despesas para o ressarcimento das emissoras de rádio e televisão pela inserção de propaganda partidária” fossem discriminadas — em categorias de programação específica — no Projeto de Lei Orçamentária de 2022, na respectiva Lei e nos créditos adicionais. A propaganda partidária, nesses termos exatos, é objeto de um outro projeto de lei atualmente em exame na Câmara.
O novo patamar de recursos para o Fundo Eleitoral, portanto, deverá constar do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) a ser enviado pelo Executivo nos próximos dias e apreciado pelo Congresso até o fim do ano. Do ponto de visa estritamente regimental, os parlamentares têm como alternativa derrubar o veto presidencial aos R$ 5,7 bi ou, de maneira mais prática, simplesmente propor alterações ao PLOA.
Assunto tem gerado polêmica
No Legislativo, mas também fora dele, o assunto tem gerado polêmica desde que foi a votação no dia 15 de julho, com 278 votos favoráveis e 145 contrários, na Câmara, e placar de 40 votos a favor e 33 contra, no Senado.
A manifestação mais recente foi a do senador Eduardo Girão (Podemos-CE): “O veto ao aumento imoral do fundão é uma vitória do pagador de impostos. O Brasil se mobilizou e o bom senso prevaleceu. O lençol é curto e o país tem outras prioridades. Que os bilhões poupados sejam usados onde o povo mais precisa”, publicou o parlamentar em uma rede social. Na opinião dele, “o Congresso tem que manter essa conquista”.
Na oposição, o principal crítico do valor aprovado em 15 de julho é o líder do Cidadania, Alessandro Vieira (SE):
“A LDO, novamente, não reflete a necessidade do país, não garante requisitos de transparência e faz uma quase triplicação dos recursos destinados ao Fundo Eleitoral. É desnecessário, é equivocado e é desrespeitoso com as centenas de milhares de vidas que já perdemos e com o tamanho dos investimentos que serão necessários para a recuperação da nossa economia”, disse ele logo depois da aprovação do PLDO.
O senador foi além das críticas verbais e ingressou, na companhia de deputados, com um mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal (STF) contra o aumento do Fundo Especial previsto pelo PLN 3/2021.
Integrantes do movimento Livres, outros parlamentares argumentam que a aprovação da verba se deu de forma irregular, já que, segundo eles, não houve tempo razoável para deliberar sobre mudança tão expressiva. A ação, que será relatada pelo ministro Kassio Nunes Marques, foi assinada pelos deputados federais Adriana Ventura (Novo-SP), Daniel Coelho (Cidadania-PE), Felipe Rigoni (PSB-ES), Tabata Amaral (PDT-SP), Tiago Mitraud (Novo-MG) e Vinicius Poit (Novo-SP).
“São R$ 5,7 bilhões que poderiam ser investidos em programas como o auxílio emergencial, e agora serão desperdiçados com campanhas eleitorais. Vergonha”, escreveu Vieira em suas redes sociais, a propósito do aumento não só inaceitável, mas inoportuno, principalmente pelo fato de o país estar enfrentando a pandemia da covid-19. Esse aspecto foi igualmente mencionado pelo senador Plínio Valério (PSDB-AM), que demonstrou preferência por aumento de verba para áreas como educação e geração de emprego e renda.
O líder do Podemos, o senador Alvaro Dias (PR), foi outro que criticou a aprovação veloz do projeto da LDO. Entre o exame na Comissão Mista de Orçamento (CMO), a inserção do aumento do fundo eleitoral no Plenário da Câmara e aprovação final da matéria não se passaram nem 24 horas.
“Já projetos exigidos pela sociedade, como o fim do foro privilegiado e a prisão após condenação em segunda instância, são sistematicamente boicotados e mofam nas gavetas. Não é um absurdo essa inversão total de prioridades? O apelo que fazemos ao presidente da República é para que ele vete o aumento do fundão eleitoral para 2022”, postou Alvaro nas redes sociais.
Na opinião do senador Reguffe (Podemos-DF), o acréscimo do fundo eleitoral é “um tapa na cara do contribuinte honesto brasileiro”. Seu companheiro de partido, o senador Styvenson Valentim (RN) disse lamentar que a elevação da verba eleitoral se dê às custas da qualidade dos serviços públicos e beneficie principalmente os dois maiores partidos políticos — o PT e o PSL.
Custos inerentes ao processo democrático
De acordo com o líder do PT, senador Paulo Rocha (PA), esse tipo de crítica não leva em conta os custos inerentes ao processo democrático. “É preciso explicar à população que a democracia tem um custo e que os representantes do povo não podem ficar submetidos ao poder econômico”, observou o senador, em referência ao financiamento das campanhas por empresas, prática proibida pelo STF em 2015.
“Nós não somos culpados disso. O PT não tem o que esconder no País. Nós sempre brigamos, é a nossa proposta desde o início. O financiamento de campanha tem que ser financiamento público para assegurar o mínimo de democracia. Senão, aquele que tem poder econômico maior ganha” argumentou Rocha. Ainda que favorável ao aumento no fundo, o partido votou contra a aprovação do PLDO, por ter reservas em relação a outros pontos do projeto.
A tese do preço a ser pago pela democracia foi lembrada do mesmo modo pelo senador Jean Paul Prates (PT-RN): “Com todo respeito a quem estreita o argumento a essa questão de realocar recursos. Pelo amor de Deus! Nós estamos aqui reduzindo da saúde R$ 34 bilhões e estamos reclamando de R$ 5 bilhões que vão financiar a democracia de forma igual, propiciando que candidatos pobres possam ter condição de percorrer as favelas, os igarapés, as ruas e os roçados do país? Isso é completamente desproporcional!”
O líder do PSD, senador Nelsinho Trad (MS), cobrou mais sinceridade dos seus colegas enquanto afirmava que o fundo eleitoral, administrado de forma transparente, é uma garantia de independência para o parlamentar eleito: “muitos dos que encaminham contra serão os primeiros a estarem na fila para poder pegar o fundo eleitoral e fazer as suas campanhas”, ironizou.
A responsabilidade pelo aumento foi ainda objeto de uma troca de cobranças entre o presidente da República e o vice-presidente da Câmara, Marcelo Ramos (PL-AM), a quem coube presidir a sessão de votação da LDO. O deputado pelo Amazonas foi acusado por Bolsonaro de facilitar a aprovação do Fundo Especial, ao impedir a votação da matéria como destaque, o que, na visão de Ramos seria impossível do ponto de vista regimental. A “casca de banana” teria sido jogada “por algum parlamentar”, na versão de Bolsonaro, colocando o governo numa situação difícil para sancionar o projeto da LDO.
Ramos, por seu turno, disse que o texto da LDO articulado pelo governo já previa o aumento do Fundão, e desafiou Bolsonaro a vetar o aumento.
Reflete o amadurecimento
A controvérsia sobre os recursos do Fundo Eleitoral reflete o amadurecimento de uma experiência que o país decidiu fazer quando as verbas repassadas por empresas a partidos e candidatos foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo, há seis anos.
“Chegamos a um quadro absolutamente caótico, em que o poder econômico captura de maneira ilícita o poder político”, afirmou à época o relator da ação, que teve placar de 8 votos a 3, ministro Luiz Fux, hoje presidente do Supremo.
Nas eleições municipais do ano seguinte, as campanhas contaram com dinheiro do Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (Fundo Partidário), criado em 1995 para gastos relacionados à manutenção das agremiações partidárias e difusão de suas propostas e ideologias. As campanhas também puderam ser abastecidas com doações de pessoas físicas, que ainda hoje não têm muita adesão, principalmente em âmbito municipal; com o auto-financiamento pelos candidatos e com recursos próprios dos partidos.
O Fundo Eleitoral só foi criado em 2017, e teve um aporte inicial de R$ 1,7 bilhão para as eleições do ano seguinte. A partir de então, os partidos passaram a contar com o dinheiro do Fundão, somado a recursos do Fundo Partidário, que pode ser usado, mas com algumas restrições; doações unitárias de pessoas físicas e outras verbas financeiras e não financeiras. As campanhas podem ainda contar com a cessão de bens móveis ou imóveis por parte de pessoas físicas, os chamados recursos estimáveis, e rendas de aplicações financeiras ou de aluguéis que eventualmente os partidos tenham disponíveis.
Já o financiamento coletivo de pessoas físicas pela internet (vaquinhas virtuais) foi criado pela Lei nº 13.488/2017 e teve sua regulamentação atualizada pela Resolução do TSE 23.607/2019. Uma das exigências é que os contribuintes sejam claramente identificados pelas empresas de arrecadação.
Com o aumento das verbas do Fundo Partidário, principalmente de 2014 para 2015, e a chegada do Fundão, foi alterada significativamente a origem do dinheiro para campanhas, conforme um estudo de 2019 do Centro de Política e Economia do Setor Público (Cepesp) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). De 56% das receitas de “todas as candidaturas” em 2006, os recursos privados caíram a 37% em 2014. Em 2015, passaram a ser proibidos. Já os recursos dos partidos, inflados pelos fundos, passaram a 37% em 2014 e a 69% em 2018, enquanto os recursos de pessoas físicas praticamente não se alteraram entre 2006 e 2018, se situando na média de 15,7%.
— Não existe no Brasil, diferentemente, por exemplo, dos Estados Unidos, qualquer tradição de contribuição dos eleitores às campanhas de seus candidatos. Nesse cenário, os crowdfundings [vaquinhas], por exemplo, salvo exceções pontuais. Terminam por não revelar resultados animadores na seara das campanhas eleitorais. Não acredito que seja por acomodação dos candidatos e partidos, mas por falta de tradição mesmo, além de um sentimento muito forte de descrença do eleitorado. E com essa limitação, aliado aos já comentados custos naturais das campanhas, terminamos muito dependentes do financiamento público — analisa o advogado Rafael de Medeiros Chaves Mattos, membro fundador da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (Abradep) e presidente da Comissão de Direito Eleitoral da Ordem dos Advogados do Brasil, seção Bahia.
Chance de ampliar
Há uma chance de que o espaço das verbas públicas possa se ampliar mais, caso a Câmara aprove o Projeto de Lei 4.572/2019, que propõe a volta das propagandas partidárias em rádio e televisão. O PL foi aprovado pelo Plenário do Senado no dia 14 de julho na forma de substitutivo do senador Carlos Portinho (PL-SC) ao texto apresentado pelos senadores Jorginho Melo (PL-SC) e Wellington Fagundes (PL-MT).
Durante o debate que se travou acerca do projeto, Portinho estimou os gastos a serem bancados pelo Fundo Partidário em cerca de R$ 228 milhões nos anos eleitorais e R$ 527 milhões nos anos não eleitorais. Ele defendeu o retorno das propagandas, até por questões sociais:
“A ausência da propaganda partidária, no meu modesto entendimento, é um obstáculo para a promoção das candidaturas femininas, dos jovens, dos negros, mas sobretudo dos jovens, dos novos políticos, para uma renovação que deve acontecer naturalmente, não porque uma outra geração é pior do que a que vem, mas porque é o ciclo da vida.”
A versão original estabelecia a volta da propaganda partidária gratuita nas emissoras, em moldes semelhantes à que existia até 2018. O relator, entretanto, apresentou proposta prevendo o pagamento pela divulgação partidária nas emissoras custeado com um aumento dos recursos repassados pela União ao Fundo Partidário. E incluiu regras para a divulgação partidária com utilização da internet.
A Lei 9.096, de 1995, que trata dos partidos políticos, dava acesso gratuito a rádio e televisão aos partidos. As emissoras eram ressarcidas deixando de pagar Imposto de Renda e não podiam transmitir propaganda partidária paga. Os artigos referentes ao tema, contudo, foram revogados pela Lei 13.487, de 2017, que instituiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), o Fundão Eleitoral.
Jorginho e Wellington argumentaram que, com a revogação do acesso gratuito a rádios e TVs, os partidos ficaram sem um horário para difundir informações. Para Portinho esse contato é importante, não só para que os partidos possam alcançar a população com suas mensagens, mas também para que a população possa fiscalizar os representantes eleitos:
“Nós concordamos com o retorno então da propaganda partidária. Discordamos, porém, do retorno da propaganda gratuita — e aqui eu quero dizer, ela nunca foi gratuita —, financiada com a compensação fiscal, dos impostos devidos pelas emissoras à União, em valor equivalente ao custo dessa propaganda. A compensação tornava para o cidadão, para o eleitor, de certa forma até obscuro. Ele não tinha ideia dos volumes de compensação. E a gente está falando de dinheiro público e de tributo”.
Apesar dos méritos antevistos pelos autores do PL e o seu relator, o caminho do projeto não está totalmente pavimentado. Estudo elaborado pela Consultoria de Orçamentos do Senado (Conorf) atualiza os números da proposta e faz ponderações sobre aplicabilidade das regras no regime atual de contenção pelo Teto de Gastos.
“A estimativa de impacto financeiro e orçamentário do PL para 2022, que corresponde à atualização, pelo IPCA, da renúncia de receita decorrente da propaganda partidária em 2016, é de R$ 230.230.309,00. Já a estimativa de impacto, para 2023, que tem por referência a mesma renúncia de receita em 2017, é de R$ 547.150.363,00”, diz o estudo.
Ocorre que o PLDO 2022, o mesmo sob análise de Bolsonaro, prevê que o valor do Fundo Partidário deve ser corrigido por critério idêntico ao adotado no contexto do Novo Regime Fiscal, ou seja, o Teto. Assim, o valor de 2022 será igual ao valor de 2021, corrigido pelo IPCA de julho de 2020 a junho de 2021 — 8,35% — e passará de R$ 979.442.790,00 a R$ 1.061.195.900,00. Mantida a regra de correção em 2023, estima-se que o Fundo Partidário terá R$ 1.111.072.108,00.
Com o acréscimo dos valores previstos no PL 4.572, o Fundo Partidário poderá ter R$ 1.291.426.209,00, em 2022, e R$ 1.658.222.470,00, em 2023. Pelas regras do Teto de Gastos, esse aumento sobre despesas primárias “comprimiria as outras dotações no âmbito da Justiça Eleitoral”, afetando “a autonomia financeira do Poder Judiciário”. Provavelmente por essa razão, tanto a LDO de 2021 quanto o PLDO 2022 “travam o aumento das dotações do Fundo Partidário além do correspondente à inflação”, ainda conforme o trabalho da Conorf.
A conclusão é que somente uma proposta de emenda à Constituição que excluísse os gastos com o fundo partidário do Novo Regime Fiscal impediria a “compressão fiscal sobre os demais gastos da Justiça Eleitoral” e tornaria viável o aumento do Fundo Partidário para a volta da propaganda partidária.
(Da Agência Senado)
